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??隨著上海中心城區(qū)最后一片二級舊里房屋征收方案的正式生效，這座城市的舊改攻堅(jiān)征程，毅然踏入了 “兩舊一村” 改造的深水區(qū)。回顧過去30年，上海在危棚簡屋改造方面成果卓著。今年兩會住建部提出把2000年以前的老舊小區(qū)納入城市更新范圍，在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型與存量時代交織的當(dāng)下，如何重塑更新理念，如何解決資金困局，如何完善優(yōu)化政策等都是當(dāng)前城市更新進(jìn)入深水區(qū)急需解決的問題。本文通過對上海“兩舊一村”改造演進(jìn)進(jìn)行回顧，深入分析新形勢下“兩舊一村”改造面臨的問題與矛盾，提出基于優(yōu)秀案例實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的對策建議思考。

??一

??新形勢下“兩舊一村”改造亟需在創(chuàng)新中破題

??在城市更新中，上海始終以開拓者的姿態(tài)，不斷探索前行。從早期大刀闊斧的危棚簡屋改造，到如今穩(wěn)步推進(jìn)的 “兩舊一村” 改造，每一步都鐫刻著城市蛻變的印記。這一系列改造行動，不僅是對居住空間的重塑，更是對城市發(fā)展理念、治理模式的深度革新，為上海乃至全球城市發(fā)展提供了寶貴范例。

??1.早期舊改成果斐然

??自1992年上海提出危棚簡屋改造目標(biāo)，至2022年成片舊區(qū)改造收官，這三十年的舊改歷程成績卓著。約4070萬平方米危棚簡屋和成片二級舊里以下房屋得以改造，165萬戶家庭、500萬居民的住房條件得到大幅改善。這一階段的改造成果不僅體現(xiàn)在居住環(huán)境的改變上，更對城市的整體發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。上海居民住房成套率從1990年的31.6%提升到2020年的97.6%，中心城區(qū)人均居住面積由1990年的6.6平方米提升到2021年的37.4平方米，中心城區(qū)人口密度從1990年的6.8萬人/平方公里下降至2020年的2.3萬人/平方公里。這些數(shù)據(jù)的變化，直觀地展示了舊改對城市空間結(jié)構(gòu)、人口分布以及居民生活質(zhì)量的優(yōu)化作用。

??2.“兩舊一村”改造的開啟

??2022年，隨著最后一個成片二級舊里以下房屋改造征收項(xiàng)目的征收方案生效，上海成片二級舊里以下房屋改造全面完成。但城市中仍存在不少零星二級舊里以下房屋、小梁薄板房屋，城中村的改造任務(wù)也十分繁重。為推進(jìn)后續(xù)改造工作，2022年年底上海發(fā)布了《加快推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策》和《關(guān)于加快推進(jìn)我市舊區(qū)改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實(shí)施意見》，這標(biāo)志著上海“兩舊一村”改造工作正式拉開帷幕，并制定了明確的階段目標(biāo)：到2025年，全面完成中心城區(qū)近40萬平方米的零星二級舊里以下房屋改造，基本完成有安全隱患的 “小梁薄板”房屋改造；到2027年，全面完成 “小梁薄板”改造，完成中心城區(qū)周邊的城中村改造項(xiàng)目；到2032年，全面完成不成套職工住宅改造和所有城中村的改造項(xiàng)目。

??3.融入城市更新的必然趨勢

??
2025年“兩舊一村”改造必將納入到新形勢下的城市更新。今年兩會住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確表示，把2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實(shí)施改造，也鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。上海2000年以前的存量房屋規(guī)模巨大，房屋面積約占全市居住房屋總量的28%，老舊房屋在建筑設(shè)計(jì)、設(shè)施配套、空間布局等方面難以滿足當(dāng)下居民需求，若進(jìn)行改造將是萬億投資，從房屋類型來看，職工住宅占比高達(dá)86%，其余為簡屋、公寓、花園住宅、新式里弄、舊式里弄以及非居住房屋改用等。2030年上海“兩舊一村”改造取得標(biāo)志性進(jìn)展，符合條件的“城中村”改造全面完成。2035年，“兩舊一村”改造完成歷史性任務(wù)，改造區(qū)域全面建成。“兩舊一村”改造作為城市更新的重要組成部分，需要在城市更新的整體框架下進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施。這不僅是對老舊建筑的改造，更是對城市功能的優(yōu)化和人居環(huán)境的改善，同時要注重歷史文化的保護(hù)與傳承，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

??二

??新形勢下上海“兩舊一村”改造面臨的問題與矛盾

??上海“兩舊一村”改造面臨諸多復(fù)雜且關(guān)鍵的挑戰(zhàn)。從居民觀念與參與機(jī)制，到資金平衡與盈利模式；從政策體系的適應(yīng)性變革，到歷史文化保護(hù)與更新效益的權(quán)衡，每一項(xiàng)議題都牽一發(fā)而動全身，關(guān)乎改造的成敗與城市更新發(fā)展的方向。

??1. 共識危機(jī)：拆遷思維定式與更新理念的碰撞

??在“兩舊一村”改造過程中，居民的意愿協(xié)調(diào)是一大難題。許多居民有著嚴(yán)重的 “貨幣化安置依賴癥” 群體心理，并抱有“靠拆遷翻身解困”的觀念，大部分居民希望通過征收方式實(shí)施改造，且更傾向于選擇貨幣化安置。這種單一的需求模式給改造工作帶來了巨大的協(xié)調(diào)困難。

??此外，當(dāng)前公眾參與機(jī)制存在明顯不足。公眾參與程度有限，居民在改造決策過程中缺乏足夠話語權(quán)，導(dǎo)致居民的真實(shí)需求難以充分體現(xiàn)在改造方案中。如何構(gòu)建更有效的公眾參與機(jī)制，讓居民充分表達(dá)意見和建議，切實(shí)保障居民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，已成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

??2.政策破解：增量思維與存量邏輯的制度轉(zhuǎn)變

??現(xiàn)有一百余項(xiàng)項(xiàng)城市更新政策中，高達(dá)87%的政策脫胎于增量開發(fā)時代。當(dāng)城市更新模式從以往的 “拆除重建” 逐步向 “綜合整治” 轉(zhuǎn)變時，土地混合使用、容積率獎勵等關(guān)鍵政策工具亟待系統(tǒng)性重構(gòu)。

??當(dāng)前，涉及城市更新和 “兩舊一村” 改造的政策眾多，但存在明顯的碎片化問題，部門之間政策缺乏有效協(xié)調(diào)。許多政策在增量開發(fā)時代發(fā)揮了重要作用，但在從增量開發(fā)向存量改造轉(zhuǎn)變的新形勢下，已難以適應(yīng)新的發(fā)展需求。以土地政策為例，傳統(tǒng)的土地出讓方式和用途管制制度在存量改造中面臨諸多困境。當(dāng)改造方式從以 “拆除重建” 為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐?nbsp;“綜合整治” 為主時，土地混合使用的需求日益迫切，但現(xiàn)有的土地政策對此支持力度明顯不足。同樣，容積率獎勵政策在存量改造中也需要重新設(shè)計(jì)，以更好地激勵開發(fā)主體積極參與改造。

??此外，政策執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)同樣存在不足。加強(qiáng)政策執(zhí)行力度，確保各項(xiàng)政策措施真正落地實(shí)施，同時建立健全有效的政策監(jiān)督機(jī)制，對政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面評估與及時反饋，以便及時調(diào)整和完善政策內(nèi)容，是保障 “兩舊一村” 改造順利推進(jìn)的重要保障。

??3. 資金困局：萬億級改造成本的重構(gòu)挑戰(zhàn)

??當(dāng)下，小梁薄板房屋改造和城中村改造的成本持續(xù)上升，同時，隨著房地產(chǎn)市場深刻調(diào)整，土地溢價空間被壓縮至極限，傳統(tǒng)的 “以地養(yǎng)改” 模式正面臨全面瓦解的危機(jī)。“兩舊一村” 改造需要大量的資金投入，涵蓋房屋征收、安置補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個方面。然而，資金來源相對有限，財(cái)政資金壓力大，社會資本參與積極性不高。這是由于改造項(xiàng)目的投資回報(bào)周期較長，且存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會資本對其興趣不高。因此，探索合理的資金平衡和盈利模式迫在眉睫。需要通過土地出讓、資產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式實(shí)現(xiàn)資金的自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，同時要防止過度商業(yè)化對居民利益和社會公平造成影響。政府也需要進(jìn)一步加大政策支持力度，提供稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策，鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，為改造項(xiàng)目提供多元化的融資渠道。

??4. 文脈困境：保護(hù)成本與更新效益的價值矛盾

??歷史建筑修繕成本通常遠(yuǎn)超新建成本，而風(fēng)貌保護(hù)所帶來的開發(fā)限制，使得財(cái)務(wù)平衡幾乎成為一個難以實(shí)現(xiàn)的“不可能三角”。在歷史文化風(fēng)貌區(qū)開展 “兩舊一村” 改造工作，面臨居住群體需求與保護(hù)目標(biāo)之間的沖突。歷史文化街區(qū)的建筑因功能衰退、設(shè)施老化，往往難以滿足現(xiàn)代生活需求，居民對改善居住條件的迫切愿望與風(fēng)貌保護(hù)的嚴(yán)格限制之間形成尖銳矛盾。

??同時，保護(hù)成本高昂與資金短缺之間的矛盾也極為突出。歷史建筑修繕以及基礎(chǔ)設(shè)施升級所需費(fèi)用龐大，僅靠財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需求。而且，歷史文化風(fēng)貌保護(hù)通常會導(dǎo)致項(xiàng)目周期延長，進(jìn)一步增加項(xiàng)目整體投入。此外，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動與保護(hù)優(yōu)先原則之間的矛盾不容忽視。部分改造項(xiàng)目可能因過度追求短期經(jīng)濟(jì)利益而忽視歷史價值，而過分強(qiáng)調(diào)歷史文化保護(hù)又可能導(dǎo)致參與主體積極性受挫，減緩城市更新步伐。因此，在實(shí)踐中要平衡好歷史文化價值、經(jīng)濟(jì)效益及其他社會效益。

??三

??基于優(yōu)秀案例經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)對策建議思考

??我們從實(shí)戰(zhàn)案例的視角深耕研究城市更新優(yōu)秀案例已經(jīng)連續(xù)三年，在這一過程中，深度研究了數(shù)十個實(shí)戰(zhàn)案例，這些優(yōu)秀案例給行業(yè)貢獻(xiàn)了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，從改變居民參與方式，到革新資金運(yùn)作模式；從優(yōu)化政策體系，到借助科技力量與挖掘文化價值，這些探索是應(yīng)對當(dāng)下挑戰(zhàn)的關(guān)鍵策略，也為城市的未來發(fā)展奠定基石。

??1.共識重構(gòu)：從 “被動搬遷” 到 “主體共建”

??構(gòu)建 “全周期公眾參與” 機(jī)制，將居民圓桌會議制度化，并將改造方案可視化呈現(xiàn)。以上海虹口瑞康里項(xiàng)目為例，其成功實(shí)踐充分證明，當(dāng)居民從改造的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榉桨傅墓餐\劃者時，原本的改造阻力將能夠轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的建設(shè)合力。

??為有效解決居民意愿滿足與共識形成的難題，必須構(gòu)建全新的公眾參與機(jī)制。虹口瑞康里項(xiàng)目在這方面進(jìn)行了積極且富有成效的探索，提供了極具價值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

??在該項(xiàng)目中，通過組織大量的居民圓桌會議，為居民提供充分參與改造方案討論的平臺。這種方式不僅顯著提高居民參與度，更使得居民的意見和建議能夠被充分吸納到改造方案中。同時，將居民圓桌會議制度化，使其成為改造決策過程中的固定且重要環(huán)節(jié)，確保居民在整個改造周期內(nèi)都能持續(xù)參與。

??此外，通過制作效果圖、模型等直觀手段，將改造方案可視化，讓居民直觀了解改造后的實(shí)際效果，極大增強(qiáng)居民對改造方案的認(rèn)同感。在該項(xiàng)目中，居民通過參與圓桌會議，針對房屋功能布局、公共空間設(shè)計(jì)等關(guān)鍵方面提出眾多寶貴意見，改造團(tuán)隊(duì)根據(jù)這些意見對方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使改造后的社區(qū)更貼合居民實(shí)際生活需求。這種從 “被動搬遷” 到 “主體共建” 的深刻轉(zhuǎn)變，成功將居民從改造的阻力轉(zhuǎn)化為推動改造工作順利開展的動力，為改造工作的順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

??2.政策優(yōu)化：推行“產(chǎn)權(quán)重構(gòu) + 用地混合” 政策包

??設(shè)立城市更新特別用地分類，建立動態(tài)容積率調(diào)節(jié)機(jī)制。針對城中村改造項(xiàng)目，推行 “產(chǎn)權(quán)重構(gòu) + 用地混合” 政策包，有效破解土地制度的剛性約束。“產(chǎn)權(quán)重構(gòu)”是對碎片化、復(fù)雜化的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)性整合，包括集體土地國有化轉(zhuǎn)換、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、共有產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記等。目標(biāo)是破解城中村“小產(chǎn)權(quán)房”“違法建筑”等歷史遺留問題，消除因產(chǎn)權(quán)分散導(dǎo)致的開發(fā)阻力。“用地混合”是打破單一用地性質(zhì)的規(guī)劃限制，允許居住、商業(yè)、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等功能在同一地塊混合布局。目標(biāo)是提升土地價值密度，通過功能復(fù)合激發(fā)空間活力。

??必須進(jìn)行全面的政策創(chuàng)新與再造。在傳統(tǒng)土地用途管制的基礎(chǔ)上，引入彈性調(diào)控機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，靈活調(diào)整土地用途和容積率。此外，還應(yīng)加強(qiáng)政策的整合與協(xié)調(diào)。對現(xiàn)有涉及城市更新和 “兩舊一村” 改造的政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理和整合，消除政策之間的矛盾與沖突，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的政策框架。在政策執(zhí)行過程中，加強(qiáng)監(jiān)督和評估，確保政策能夠得到有效實(shí)施。

??3.金融創(chuàng)新：設(shè)立城市更新價值轉(zhuǎn)化基金

??針對資金平衡與可持續(xù)發(fā)展這一關(guān)鍵難題，金融創(chuàng)新無疑是破局的關(guān)鍵所在。上海可積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如倫敦的城市更新債券模式，構(gòu)建多元化的融資體系。

??設(shè)立城市更新價值轉(zhuǎn)化基金，將財(cái)政資金、社會資本和更新收益有機(jī)融合。財(cái)政資金可發(fā)揮引導(dǎo)和撬動作用，吸引社會資本積極參與。通過TOD（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）溢價回收機(jī)制，將城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的土地增值收益納入基金來源。同時，積極探索容積率證券化等創(chuàng)新金融工具，將容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可交易的金融產(chǎn)品，為投資者提供全新的投資渠道。

??在實(shí)際操作過程中，可對參與 “兩舊一村” 改造的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策支持，降低企業(yè)的融資成本。鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，如開發(fā)城市更新專項(xiàng)貸款、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，為改造項(xiàng)目提供多元化的融資渠道。通過這些金融創(chuàng)新手段，實(shí)現(xiàn)資金的自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，有效破解資金困局。

??4.文化增值：打造歷史空間IP運(yùn)營鏈

??將風(fēng)貌保護(hù)轉(zhuǎn)化為文化資本，通過品牌授權(quán)、場景消費(fèi)等方式，實(shí)現(xiàn)歷史空間的增值。對于歷史文化風(fēng)貌保護(hù)與更新效益之間的矛盾，文化增值為我們提供了一條切實(shí)可行的破局路徑。可將歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域精心打造成為具有獨(dú)特魅力的歷史空間IP，通過品牌授權(quán)、場景消費(fèi)等創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)文化資本的有效轉(zhuǎn)化與增值。

??青浦蟠龍?zhí)斓仨?xiàng)目在這方面取得顯著成效。該項(xiàng)目將 “歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)” 與 “國際化中央商務(wù)區(qū)建設(shè)” 有機(jī)結(jié)合，在江南文化場景中巧妙植入現(xiàn)代商業(yè)和生活方式。通過對歷史建筑的精心保護(hù)和修繕，打造出極具江南水鄉(xiāng)特色的文化景觀，成功吸引大量游客和消費(fèi)者。同時，積極引入特色商業(yè)、文化創(chuàng)意、旅游休閑等產(chǎn)業(yè)，形成獨(dú)具特色的文旅融合發(fā)展模式。通過品牌建設(shè)和運(yùn)營，該項(xiàng)目迅速成為上海的又一張城市文化名片，開業(yè)首月客流便高達(dá)400萬人次，節(jié)假日客流最高達(dá)20萬人次，日均客流達(dá)6萬-7萬人次，展現(xiàn)出強(qiáng)大的市場吸引力。

??通過文化IP運(yùn)營，該項(xiàng)目不僅成功實(shí)現(xiàn)歷史文化的傳承與保護(hù)，還為項(xiàng)目帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，使改造成本回收期大幅縮短。這種模式為其他歷史文化風(fēng)貌區(qū)的 “兩舊一村” 改造提供了寶貴借鑒，即通過深入挖掘和充分利用歷史文化資源，打造具有強(qiáng)大市場競爭力的文化產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)文化價值與經(jīng)濟(jì)價值的雙贏。

??5.科技賦能：搭建數(shù)字孿生決策平臺

??運(yùn)用BIM+CIM技術(shù)，構(gòu)建更新項(xiàng)目全生命周期模型，實(shí)現(xiàn)成本收益的動態(tài)模擬。在 “兩舊一村” 改造工作中，科技手段能夠發(fā)揮重要作用。借助BIM（建筑信息模型）和CIM（城市信息模型）技術(shù)，搭建數(shù)字孿生決策平臺，對更新項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期的模擬與管理。

??通過BIM技術(shù)，可對建筑的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等各個階段進(jìn)行精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)建筑信息的高效集成與共享。CIM技術(shù)則將城市中的地理信息、基礎(chǔ)設(shè)施信息、人口信息等各類信息進(jìn)行全面整合，為城市更新提供全方位的數(shù)據(jù)支持。利用這兩種技術(shù)構(gòu)建的數(shù)字孿生決策平臺，能夠?qū)Ω脑祉?xiàng)目的成本收益進(jìn)行動態(tài)模擬，幫助決策者及時調(diào)整方案，優(yōu)化資源配置。

??部分項(xiàng)目將改造方案、利益分配等信息直觀地呈現(xiàn)給居民和相關(guān)利益方，使利益分配更加透明、可視化。這不僅顯著提高居民的參與度和滿意度，還大幅縮短決策周期，有效提高工作效率。通過科技賦能，為 “兩舊一村” 改造提供更加科學(xué)、高效的決策支持。

??結(jié)語

??上海 “兩舊一村” 改造早已超越單純的民生工程范疇，正逐步演繹成為一場城市治理現(xiàn)代化的深刻變革。當(dāng)更新實(shí)踐從單純的物理空間改造，上升至生產(chǎn)關(guān)系的深度重構(gòu)，我們迫切需要以制度創(chuàng)新的果敢勇氣打破傳統(tǒng)路徑依賴，憑借價值重構(gòu)的卓越智慧平衡多元利益訴求。這場在深水區(qū)展開的改革，不僅關(guān)乎上海未來的城市發(fā)展走向，更將為全球特大城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展貢獻(xiàn)極具價值的中國方案。

??“兩舊一村” 改造是上海在新時代面臨的重大戰(zhàn)略課題，既是改善民生的迫切需求，也是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。通過破解改造過程中面臨的四大矛盾，構(gòu)建五個破局支點(diǎn)，上海正在探索一條具有創(chuàng)新性和可持續(xù)性的城市更新之路。在這個過程中，需要政府、企業(yè)、居民等各方主體共同參與和協(xié)作。政府要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，制定科學(xué)合理的政策，提供必要的資金支持和公共服務(wù)。企業(yè)要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，積極參與改造項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一。居民要轉(zhuǎn)變觀念，積極參與改造決策，共同建設(shè)美好家園。相信在各方的共同努力下，上海“兩舊一村”改造將穩(wěn)步推進(jìn)，取得令人矚目的成果。